Podejście sektorowe i horyzontalne jako instrumenty integracji regionalnej – na przykładzie sfery rynkowych usług użyteczności publicznej w Unii Europejskiej - Ząbkowicz, Jerzy (Horizontal and sectoral approaches as instruments of regional integration. A case study of services of general economic interest in the EU, 2014)
System legislacyjny Unii Europejskiej wykorzystuje dwa możliwe podejścia służące osiągnięciu większej harmonizacji – pakiet dyrektyw sektorowych lub tzw. ramową dyrektywę horyzontalną wytyczającą szeroki zakres zasad odnoszących się do całego objętego nią obszaru aktywności. Zdaniem Komisji Europejskiej należy w znacznie większym niż dotychczas stopniu opierać się na podejściu horyzontalnym działającym w przekroju wszystkich sektorów, jako na tym, które dostarcza nowych impulsów integracji regionalnej. Niemal wszystkie propozycje Komisji dotyczące wprowadzenia dyrektyw horyzontalnych spotykają się jednak z mieszanym (lub wręcz negatywnym) odbiorem ze strony Parlamentu Europejskiego i państw członkowskich. W ich opinii podejście sektorowe – lepiej niż horyzontalne – uwzględnia praktyki i zwyczaje każdego kraju oraz pozwala zachować w ramach Unii tak ważną dla niej różnorodność. Obszarem w pełni odzwierciedlającym istniejące różnice w ocenie powyższych podejść oraz problemy z osiągnięciem konsensusu jest sfera unijnych rynkowych usług użyteczności publicznej, mająca zasadnicze znaczenie dla zapewnienia społecznej i terytorialnej spójności oraz konkurencyjności europejskiej gospodarki. Sposób organizacji tych usług różni się zależnie od tradycji kulturowej, historii i warunków geograficznych każdego kraju oraz cech charakterystycznych działalności, której dotyczy. W powszechnej opinii władz państw członkowskich sektorowy charakter zasad obowiązujących w UE we właściwy sposób odzwierciedla różnorodność typową dla poszczególnych usług użyteczności publicznej i warunki, w jakich są one świadczone. Stąd też popierają one takie podejście jako właściwy sposób zapewnienia krajowym, regionalnym i lokalnym władzom możliwości zabezpieczenia obywatelom niezbędnego standardu życia i podejmowania demokratycznych decyzji. Ich zdaniem, podejście horyzontalne nie wykazało jak dotąd wartości dodanej w porównaniu z podejściem sektorowym. Brak jest zatem uzasadnienia dla wyposażenia Komisji Europejskiej w dodatkowe uprawnienia. Prerogatywy już wcześniej nadane Wspólnocie w odniesieniu do usług użyteczności publicznej są odpowiednie i wystarczające do zapewnienia właściwego funkcjonowania i rozwoju tych usług w skali całej Unii. Tymczasem w ocenie Komisji Europejskiej konsolidacja unijnego acquis winna być oparta na wspólnych elementach istniejącego prawodawstwa sektorowego. Bez uszczerbku dla obowiązujących przepisów podejście horyzontalne znajdzie zastosowanie w odniesieniu do szeregu ściśle określonych kwestii, takich jak dobro konsumenta, monitorowanie i ocena stanu usług użyteczności publicznej, wykorzystanie przepisów o pomocy publicznej na potrzeby rekompensowania poniesionych wydatków, użycie funduszy strukturalnych w celu wsparcia usług użyteczności publicznej itd. Pomoże to w zapewnieniu zgodności podejścia w przekroju różnych sektorów usług użyteczności publicznej. Jako że instrument ramowy – stanowiąc bazę wyznaczającą wspólne cele i zasady – z natury rzeczy będzie miał charakter ogólny i do pewnego stopnia ograniczony, winien być uzupełniony przez przepisy sektorowe zawierające bardziej szczegółowe postanowienia, uwzględniające specyfikę poszczególnych usług. Istniejący brak konsensusu co do tego, czy przyszłe funkcjonowanie Unii Europejskiej winno zostać oparte wyłącznie na podejściu sektorowym, czy też należy je wesprzeć poprzez zbudowanie ogólnych ram horyzontalnych, powoduje, że kierunek dalszych działań pozostaje kwestią nadal nierozstrzygniętą
Ekonomia XXI Wieku = Economics of the 21st Century, 2014, Nr 2 (2), s. 45-64
Keywords: integracja regionalna; podejście horyzontalne; podejście sektorowe; usługi użyteczności publicznej; Unia Europejska; regional integration; horizontal approach; sectoral approach; services of general interest; European Union